详解增发国债细节：1万亿国债全部给地方，且不用还

全国人大最新批准的增发国债额度为1万亿元，将全部用于地方防灾减灾救灾和灾后恢复重建。

据新华社消息，10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。该决议明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，发行特别国债必须有特别的理由。今年华北地区遭遇洪水灾害等，国家从长远战略上也要求提高防灾减灾救灾能力，因此两者结合在一起，今年发行了1万亿元特别国债。

今年以来，我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等灾害，地方灾后恢复重建任务较重；近年来，各类极端自然灾害多发频发，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。中共中央政治局常务委员会8月17日召开会议，研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，提出“加快恢复重建”“进一步提升我国防灾减灾救灾能力”。

为贯彻落实中共中央政治局常委会会议精神，以强有力的资金保障有关工作落实，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。

与2020年1万亿元抗疫特别国债相比，这次1万亿特别国债用于救灾防灾，全部给地方用且不用地方还，而且计入财政赤字。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，中央审时度势，实事求是根据经济社会发展形势作出预算调整，打破3%赤字率的束缚，充分利用我国较大的中央财政空间。事实上，在1998年面临东南亚金融危机以及暴雨灾害时，我国也作出过预算调整。

冯俏彬表示，今年赤字率提高至3.8%左右，略高于2020年3.7%，在应对自然灾害事件上调整预算程序合法。考虑中央信用水平和能力，这一赤字率水平处于合理范围，财政可持续。

此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。据财政部介绍，资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。

“增发国债用于特定的减灾防灾建设等八大方面，有利于补短板、惠民生，充分体现了财政支出以人民为中心的发展理念。”罗志恒说。

冯俏彬表示，今年1万亿元特别国债一大重要变化是通过转移支付全部给地方使用，这笔钱最终由中央偿还而非地方。疫情之后中国经济恢复面临一些挑战，而稳经济需要地方政府发力，但地方受债务压力等影响，在推动地方投资稳增长方面能力不足。通过上述1万亿元转移支付方式将资金全部给地方使用，可以部分恢复地方政府投资能力，达到稳增长目的。目前中央政府负债空间更大，而地方债务负担相对较重，通过上述方式也可以调整中央与地方债务结构。因此可以从稳增长和减轻地方政府债务负担的角度，去理解上述1万亿特别国债借用还的安排。

罗志恒也认为，从债务管理看，增发国债后赤字增加并转移支付给地方政府，缓解了地方财政压力的同时优化了债务结构。当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险，增发国债有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险。

财政部表示，下一步将及时启动国债发行工作，确保如期完成国债发行任务；做好预算下达工作，推动加快形成实物工作量；加强国债资金监管，确保资金按规定用途使用。

罗志恒认为，当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在，增发国债有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下良好的基础。一段时间以来，信心不足制约了微观主体经济活动的扩张，影响了投资和消费，当前增发国债超出市场预期，释放了政府稳定经济增长的信号。

他表示，今年以来受制于房地产市场总体低迷等，土地出让收入继续大幅下行，政府性基金预算收入持续负增长，制约了财政支出的力度。1-9月一般公共预算收入与政府性基金预算收入和支出低于年初的预算目标，其中，一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和两年平均增速为-4.5%；两本预算之和支出的两年平均增速仅为2.7%。

“因此1万亿元特别国债发行，有利于增加可支配财政资金，有利于更好地落实积极的财政政策。”罗志恒说。

10月24日，财政部披露了前三季度财政收支数据。1-9月累计，全国一般公共预算收入166713亿元，同比增长8.9%。全国一般公共预算支出197897亿元，同比增长3.9%。1-9月累计，全国政府性基金预算收入38683亿元，同比下降15.7%。全国政府性基金预算支出66368亿元，同比下降17.3%。

根据兴业研究公司此前研究报告，假设新增1万亿特别国债，则其资金使用分两种情形，情形一：该笔资金在2023年内使用，将额外拉动2023年基建投资增速4.7个百分点；情形二：该笔资金在2024年使用，假设2023年全年基建增速保持在8月末水平，则该笔资金将额外拉动2024年基建投资增速4.3个百分点。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年我国河北等地发生了较为严重的洪涝灾害，灾后重建及提高防灾能力，需要较多的资金投入。这次增发国债，用于上述领域的支出，可以达到多方面的政策效应。首先，有利于提高地方防灾救灾的能力 ，特别是城市防灾基础设施建设，促进地方经济社会高质量发展。其次，在客观上能拉动经济增长，实现政府经济增长目标。最后，增发国债，提高防灾救灾能力，推动经济增长，也有利于提振市场信心。